En algunos foros en los que he participado recientemente, se me ha preguntado por mi opinión sobre el concepto de Neutralidad Tecnológica que aparece en la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Por ello, he decidido escribir este artículo sobre lo que yo entiendo e interpreto al respecto.
 

Dicha Ley, en su artículo 4.i dedicado a los Principios Generales, dice lo siguiente:


Esta Ley es aplicable y de obligado cumplimimento para todas las Administraciones Públicas, es decir, para la General, las Autonómicas y para las Locales y está previsto que se desarrolle mediante un Real Decreto, que contendrá los Esquemas Nacionales de Interoperabilidad y de Seguridad. También es evidente para mi, que esta Ley si se aplica como se debe, implicaría cambios en los modelos de negocio de algunas empresas, sobre todo, de las de software privativo, para ser competitivas en el nuevo entorno legal. Pero también es cierto, que las empresas se han de adaptar a otras muchas leyes, desde las Tributarias, a las de Consumo, pasando por las de Contratos en el Sector Público, sin que ello suponga un problema insalvable para hacer dinero.

Las vertientes externa e interna del principio

Desde mi punto de vista, el principio de Neutralidad Tecnológica tiene dos vertientes, una externa, dedicada a las relaciones entre la Administración y el ciudadano, o entre Administraciones y otra interna, que como veremos seguidamente es mucho más compleja y difícil de aplicar, al menos, con unas grandes garantías de éxito.

Otro hecho importante, es que como está redactada la Ley, el principio de Neutralidad Tecnológica y por extensión, la libertad para elegir las alternativas tecnológicas y para desarrollar e implantar los avances tecnológicos, es un derecho irrenunciable. Es decir, que dicha independencia tecnológica y la libertad de elección de las tecnologías, se han de mantener aunque no se ejerzan, o no se tenga intención de ejercerlas en el futuro.

La vertiente externa del principio de Neutralidad Tecnológica establece que la Administración electrónica no debe condicionar la tecnología que elijan los ciudadanos para relacionarse con ella y para ello, la Ley 11/2007 establece, con buen criterio, que se usarán estándares abiertos así como, en su caso y de forma complementaria, estándares que sean de uso generalizado por los ciudadanos.

Aquí entran en juego dos definiciones, la de norma o estándar, contenida en la Directiva Europea 98/34/CE que define norma o estándar como:


Y la definición de Estándar Abierto, contenida en la Ley 11/2007 que dice lo siguiente:


Creo que para garantizar que los ciudadanos mantengan su independencia en la elección de las alternativas tecnológicas, basta con que la Administración use estándares abiertos y de forma complementaria, aquellos que sean de uso generalizado por los ciudadanos. Entendiéndose lo anterior, que como mínimo, se debe proporcionar un estándar abierto y los que son de uso generalizado por los ciudadanos, se proporcionarán de forma complementaria para facilitar las tareas administrativas a los ciudadanos y para dejar una alternativa, cuando no haya disponible un estándar abierto para una determinada tarea.

Pero se ha de diferenciar claramente el concepto de estándar abierto, e incluso, el concepto de estándar, de la plataforma tecnológica que los soporta. Es decir, si hablamos del estándar de texto «rtf», o «Rich Text Format», es evidente que es un estándar abierto y que además, está soportado por múltiples plataformas tecnológicas y aplicaciones, como Windows, a través del MSOffice, o Linux, a través de múltiples programas, como por ejemplo, OpenOffice. Es decir, no debemos confundir una plataforma tecnológica, que puede ser la seleccionada en determinado momento, con los estándares abiertos que soporta, así como tampoco debemos confundir con estándar, algo que usan muchos usuarios y no está avalado por un organismo de reconocida actividad normativa, tal como se establece en la Directiva 98/34/CE.

Ahora bien, la Ley 11/2007 también habla de la independencia a la hora de elegir las tecnologías por parte de las administraciones, independencia que además, de ha de mantener en el tiempo, ya que se pretende que con la aplicación del principio de neutralidad tecnológica, se logre la capacidad de adaptarse en el futuro a las nuevas tecnologías, manteniendo al mismo tiempo, la capacidad de desarrollar e implantar avances tecnológicos en un ámbito de libre mercado.

Dicho de otro modo, si hoy una Administración elige una plataforma tecnológica, por ejemplo, Windows, y mañana se considera que es más conveniente usar Linux, ha de poder cambiar de plataforma tecnológica con libertad y sin que ello suponga un trauma, o un problema insalvable, desde el punto de vista económico o tecnológico. Desgraciadamente, para lograr esa independencia tecnológica, esa adaptabilidad a lo largo del tiempo, considero que no es suficiente con el uso de estándares abiertos y de forma complementaria, aquellos que sean de uso generalizado por los ciudadanos. Sinceramente, creo que es necesario mucho más.

Lo que han de elegir las administraciones en un marco de libertad

Pero ¿cuál es la libertad real que tienen las Administraciones Públicas a la hora de elegir las tecnologías?. En la Ley 11/2007 no encontraremos esos límites, en ella solamente se habla una obligatoria libertad de elección, que se mantiene en el tiempo en la forma de adaptabilidad a las nuevas tecnologías.

Parte de los condicionantes que buscamos los encontraremos en la Ley 30/1992de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que en su Artículo 3 de Principios Generales, dice lo siguiente:


Visto lo anterior, está claro que la Administración Pública ha de ser eficaz y eficiente, es decir, que las soluciones tecnológicas que se adopten por las distintas Administraciones para el ejercicio de sus potestades, han de lograr los efectos que se esperan de ellas (eficacia) y además, han de lograrlo de una forma óptima, o dicho de otro modo, con menor coste posible (eficiencia).

La eficiencia es el uso racional de los medios con que se cuenta para alcanzar un objetivo predeterminado. Además, es algo que protege los intereses de la Administración en el futuro ya que es un requisito óptimo para evitar o cancelar dispendios y errores. Malo sería que tras cometer un error nos viéramos impedidos para solventarlo, teniendo que soportar una tecnología ni eficaz ni eficiente. La eficiencia también es la capacidad de alcanzar los objetivos y metas programadas con el mínimo de recursos disponibles y en tiempo adecuado, logrando su optimización.

Sin embargo, es frecuente ver como se desprecian por la Administración alternativas tecnológicas eficientes y eficaces, en beneficio de otras tecnologías, en su mayor parte privativas, que no son eficientes, ni mucho menos, tan eficaces y que además, se basan en modelos de negocio que suponen un serio problema para la Administración, por su carácter monolítico y asimétrico y por sus costes recurrentes, que en ocasiones, son ocultos, o cuanto menos, de complicada valoración.

La forma en la que tienen que hacerlo

Ahora sabemos lo que debemos hacer, pero si nos preguntamos por la forma de hacerlo, la respuesta la obtendremos en una flamante Ley 30/2007de Contratos del Sector Público. Esta Ley aclara de forma meridiana y todo hay que decirlo, de igual forma que lo hacía la anterior a la que sustituye, la forma de adquirir esos sistemas y servicios tecnológicos.

Por ejemplo, en un artículo muy relacionado con lo que estamos hablando del libre mercado y entre otras cosas interesantes, dice lo siguiente:


Como podemos ver, la libertad que tiene la Administración no es absoluta, está condicionada y solamente se refiere a adquirir los bienes y servicios más eficaces y eficientes en condiciones de libre mercado. Desgraciadamente, algo tan simple y que aparece tan claro en la legislación desde hace tiempo, no se cumple en muchos contratos de materiales y servicios informáticos y con ello, se llega a esperpentos como los que se denuncian en el último e interesante Informe de Neutralidad Tecnológica en la Administración Española[PDF].

Desgraciadamente, para mayor perjuicio de los administrados, es frecuente ver como en contratos millonarios relativos a material informático para las Administraciones españolas, se citan marcas o productos, sin ningún rubor y sin que los interventores, o los jurídicos que informan dichos contratos, hagan lo más mínimo para evitarlo. Situación que elimina la libre competencia y que además, lejos de ser algo positivo para la Administración, a la larga, genera mercados cautivos, monopolios encubiertos, problemas de interoperabilidad y otros muchos problemas que se debieran evitar.

Hemos visto que esa «libertad» a la hora de elegir las tecnologías tiene sus límites para la Administración, pero además, hay otras cosas a tener en cuenta a la hora de aplicar ese maravilloso principio de neutralidad tecnológica, puertas adentro, sobre todo, si queremos tener en cuenta su componente temporal, es decir el mantenimiento de la libertad de elección, como hemos dicho, de la mejor opción posible, en el tiempo.

El enemigo de la neutralidad tecnológica, el «legacy»

¿De qué estamos hablando realmente?, pues de algo que los informáticos llaman «legacy» y que no es otra cosa, que el software, o el hardware, que como un pesado lastre del pasado, nos impiden cambiar o mejorar nuestra tecnología, es decir, que nos roban parte de esa libertad, tan etérea en ocasiones, que se denomina Neutralidad Tecnológica y que según la Ley 11/2007 es obligatoria e irrenunciable para la Administración Pública.

Es evidente, que si usamos un programa que solamente es válido para determinada plataforma tecnológica X (Windows, Linux, FreeBSD, Solaris, etc) y en él basamos un elevado porcentaje de nuestro modelo de negocio, o de nuestra gestión. Dicha elección nos impedirá, o como poco, nos dificultará, por problemas técnicos, o incluso, por consideraciones económicas muy propias de economías de escala (frecuentes en las Administraciones), cambiar a otra plataforma, o adoptar una determinada mejora tecnológica con la necesaria y obligatoria libertad y neutralidad tecnológica que contempla la Ley.

Lo mismo ocurre, si elegimos un hardware que solamente dispone de controladores para una determinada plataforma tecnológica. Por ejemplo, si dicho hardware solamente funciona con el sistema operativo X. Si queremos cambiar al sistema operativo Y en algún momento, tendremos serios problemas y en el peor de los casos, incluso nos podría implicar la necesidad de adquirir nuevo hardware compatible con la plataforma tecnológica Y.

Pero el «legacy» no solamente se produce entre plataformas distintas, desgraciadamente, también se produce entre versiones distintas de una misma plataforma, en especial de las privativas. Por ejemplo, de todos son conocidos los problemas de Windows Vista a la hora de reconocer hardware o para ejecutar determinados programas. Ese «legacy» nos puede obligar, sobre todo, si hablamos de economías de escala, a grandes desembolsos económicos, o a mantener una tecnología obsoleta, por la imposibilidad racional de cambiar.

Aunque este es un comentario que para algunos les puede parecer interesado, he de decir, que el «legacy» que se produce entre versiones, es mucho menos grave en Linux, sobre todo, si todas las aplicaciones y controladores de hardware que se ejecutan sobre dicha plataforma, también son libres. Si usamos Linux, siempre cabe la posibilidad de compilar, o de adaptar las aplicaciones a la nueva versión, algo que es imposible o al menos, muy complicado de lograr con las aplicaciones y plataformas privativas. En este sentido, otra fuente frecuente de problemas de «legacy» el el middelware que se usa en aplicaciones distribuidas, pero esta es otra historia

Posibles soluciones

Ya hemos visto que para garantizar las libertades de los ciudadanos es necesario usar estándares abiertos y de forma complementaria, aquellos que son de uso generalizado por los ciudadanos, con eso nos basta, pero que para lograr aplicar el principio de Neutralidad Tecnológica puertas adentro y a lo largo del tiempo, necesitamos algo más, quizás, mucho más.

Mi propuesta sería añadir en el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) las directrices necesarias para minimizar el impacto del «legacy» y entre ellas, se podrían considerar las siguientes:

a) Usar estándares abiertos en todas las aplicaciones de la Administración y de forma complementaria estándares de uso generalizado con los ciudadanos, sola y exclusivamente para relacionarse con los ciudadanos.

b) Asegurarse de que el hardware que se adquiere pueda funcionar con varias plataformas tecnológicas o sistemas operativos.

c) Asegurarse de que las aplicaciones de la Administración puedan funcionar en varias plataformas distintas.

d) Asegurarse de que las herramientas de desarrollo utilizadas para la creación de aplicaciones, disponen de versiones para varias plataformas y que puedan generar código para dichas plataformas.

e) Aplicar con exquisito cuidado los principios de eficacia y eficiencia a la hora de elegir las tecnologías, así como la normativa de contratación pública, garantizando tal como obliga la Ley, la pluralidad tecnológica y la libre competencia en un libre mercado.

f) Asegurarse en la medida de las posibilidades, que un determinado bien o servicio se puede obtener de empresas distintas y con distintas plataformas, fomentando desde la Administración tecnologías, servicios y empresas, que lo hagan posible en un mercado de libre competencia.

A pesar de todas estas cautelas, hemos de tener en cuenta, que no siempre lograremos esa obligatoria libertad de elegir. El simple hecho de que se finalice el soporte de una aplicación, se produzca un diseño fallido de una plataforma tecnológica, una mala aceptación del mercado, o la simple quiebra económica de una determinada empresa, puede llevarnos a una situación complicada, en la que el "legacy" sea un problema casi irresoluble.

Por ello, con carácter general y por sus características específicas, el software libre tiene unas mayores garantías de no generar "legacy" y además, suele gozar de un mejor soporte para los estándares abiertos. Aunque siempre he sido un defensor del software libre, parte de mis motivos se desprenden de las consecuencias negativas a las que hago referencia en este artículo, en este caso no defiendo que solamente se use software libre en la Administración, lejos de eso, solamente solicito que se cumpla la Ley y que se garantice de algún modo el principio de Neutralidad Tecnológica, con su componente temporal y en unas condiciones de libre mercado, eligiendo siempre, la solución más eficaz y eficiente para la Administración.

Fernando Acero
De su bitácora Linux y libertad

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